1 引言

國有控股企業是指，在企業的全部資本中國家資本股本占較高比例，并且由國家實際控制的企業。傳統國有企業存在體制單一、創新不足、效率偏低等問題。引入不同性質的股東，能為企業帶來靈活性、創新性、高效性。因此，混合所有制改革成為國有企業可持續發展、做大做強的重要途徑，國有企業與外資企業、民營企業等的合作不斷推向深入和多元。應運而生的各類國有控股企業在生產經營管理過程中會因為體制碰撞產生諸多問題。因此，如何切實解決國有控股企業法人治理結構中存在的實際問題，加快構建國有控股企業新發展格局，促進國有控股企業持續高質量發展具有現實意義。

2 公司法人治理結構概念

從效率最大化及效益最優化的角度出發，財產的擁有者通常會將部分個人財產轉交給擁有較強專業水平的管理人員來進行經營運作，從而解決因個人能力及眼界的不足導致的資產運營風險，提升資源的利用效率。因此在公司實際運營中，經營權及所有權往往存在分離情況，從而導致股東的合法權益無法得到有效保障。資產所有者如果不能針對資產經營者制定出完善的管理機制，所有權及經營權如果不能科學有效劃分，則必然會對公司正常有序運營造成諸多限制及不便。從法律的角度上說，公司法人治理結構的核心作用就是針對公司法人進行切實的約束管理，對公司所有主體的活動加以有效調控。公司的擁有者、管理者、運營者以及監督者都是公司的主體，只有公司內所有主體分工明確、相互制約、通力合作，才能推動公司實現持續高質量發展。

3 國有控股企業法人治理結構

完善國有企業法人治理結構是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是新一輪國有企業改革的重要任務。國有控股企業由于股權的分散及股東的多元性，為保護各方股東的既定合法權益。公司法人治理結構通常涉及四個層面: 首先，股東會作為公司最高決策機構，應對股東及公司的所有者的職權及義務加以明確的界定。其次，設立董事會或執行董事并明確決策范圍、董事的權利義務及履職要求。再次，設立公司監事或監事會代表出資人執行對公司董事會、經營層的監督機制，同時對公司財務的準確性以及真實性加以監控。最后，要對經營者即管理層的運營機制、權利和職責進行明確的劃分。公司的擁有者、管理者、監督者以及運營者各自獨立運作、相互制衡、相互促進，才能保證企業獲得最佳的經濟收益。

4 國有控股企業法人治理結構存在的問題

4. 1 股東疏于管理

首先，公司成立伊始各位股東對于如何界定股東會及董事會的權限仍未形成清晰的概念，習慣直接使用 《公司法》中的相關規定，導致首份 《公司章程》可能存在水土不服、無法滿足特定行業或特定股權結構的要求。其次， 《公司章程》一旦制定很少修改，導致股東會對董事會的授權長期不變。同時股東派任到公司的董事長期不更換，董事必須具備很強的履職能力和職業操守，才不會形成 “內部控制”。最后，公司股東除了在參加股東會時獲取公司生產經營信息、履行股東職權外，平時很少直接過問公司情況。尤其是對外投資較多的股東，如派出董事、監事沒有執行定期報告機制，很少會主動了解公司情況或董事會、監事會、經營層的履職情況。股東對于股東會決策事項的執行情況不了解、不重視，也未持續跟蹤。董事會對于股東會授權的決策事項及其執行情況未能及時匯報股東知悉。雖然每年董事會都向股東會做年度工作報告，但其內容通常流于表面，也可能出現董事會總體履職良好，但個別董事不稱職、不給力的情況。

4. 2 董事會越俎代庖

我國 《公司法》對有限責任公司的股東會、董事會的權利義務進行了詳細的規定，只要 《公司章程》沒有變更和調整，公司應當嚴格遵守 《公司法》中的相關規定。但在生產經營過程中，一些公司往往會遇到董事會越權履職的情況。一是股東在 《公司章程》中給予董事會過多權限，或者各方股東對于部分重大權限未作出明確規定，在實際運營時董事會很可能不考慮事項的重大程度，也未征求股東意見，自行替代股東會對這些重大事項作出決定。二是部分公司為求效率、避免麻煩而罔顧制度，以董事會會議的形式來替代股東會會議做決策。另外，部分股東過于信任和依賴其派出的董事，董事說什么就是什么，導致個別董事濫用職權、無視制度。

4. 3 監事會監督失效

國內公司的監事會因為各種歷史原因，長期未能充分發揮對董事會及經營班子的有效監督。一方面，監事會獲取公司信息的渠道比較窄，往往只能通過參加董事會會議的形式獲取公司信息，并且獲取的信息也是董事會 “限量供應”甚至是 “美化過的”; 另一方面，監事會除了每年向股東會報告年度工作情況，沒有形成常規匯報反饋機制。股東無法實時掌握董事會、經營層運作情況。部分監事尤其是職工監事作為公司職工，需要在經營層管理下 “討生活”，不太可能對董事會、經營層形成實質監督。

5 完善國有控股企業法人治理結構的策略

5. 1 改善股權結構，優化國有出資人制度

從眾多的歷史教訓中可知，對一個國有控股企業而言，并非國有比例越高越安全。國有股一股獨大，往往會打擊中小股東的積極性，從而失去混合所有制改革的初衷。從國資監管角度而言，固然對國有企業對外投資有原則上控股的要求，但進行投資決策時還是應該科學、合理、審慎地決定出資比例。對于不熟悉、不精通的領域可以在國有企業控股的基礎上適當調低國有持股比例，更多地引入具備技術、信息優勢的參股股東，甚至放棄控股改為參股，才是促進合作發展、確保資產安全的明智選擇。在簽訂股東協議、制定《公司章程》時科學界定各方股東的責權利，不過于獨斷也不輕易退讓，既要確保國有資產保值增值，同時不損害中小股東的合法權益。必要時，及時簽訂補充協議或修改 《公司章程》，在互惠互利的基礎上合作共贏。

5. 2 促進公司法人治理結構多元化

國有企業一股獨大的傳統不利于國有控股企業法人治理水平的提升?；旌纤兄聘母锞褪且塍w制機制靈活、技術信息快捷的外資企業、民營企業乃至個人股東，創新靈活機制、提高市場變化應對能力、有效防范化解風險。國有股一股獨大通常表現為國有股東要求在董事會、監事會、經營層占絕大多數。想要在保持國有董監高占多數的同時實現科學管理、有效制衡，一方面可以增加董事會、監事會、經營層職數，允許中小股東增派董事、監事、高級管理人員; 另一方面可以參考上市公司設立獨立董事、國有企業設立外部董事的機制，在國有控股企業中引入外部董事。渠道既可以是國有控股企業自己聘請外部董事，也可以是股東自己聘任外部董事后派駐到國有控股企業任職。充分利用外部董事專業優勢及經驗優勢，尤其是在法律、財務、金融等方面的優勢為國有控股企業把脈問診、防控風險，真正實現公司多元化治理。

5. 3 充分發揮監事會監督作用

股東是公司運營產生效益的獲得者，不管是董事會做出的決策還是經營層各項工作的實施，其核心目的都是確保股東的合法權益。要想實現上述目標，必須促使監事會參與到公司的實際運營之中，促使監事會的監督落到實處，達到實效。一是監事會要認真履職、為股東實施實質性監督。二是除了列席董事會會議，監事會還應列席經營班子會議、公司其他重大會議及活動，隨時調閱公司財務報表等重要資料，充分暢通檢查監督渠道。三是大膽引入外部監事，切實加強監事會的獨立性和監督力。

5. 4 規范董事會運作

針對董事會的各項工作加以規范可以從以下四個方面入手: 一是完善公司管理制度，明確股東會、董事會職責權限，尤其是對投融資、關聯交易、資產處置等重大事項要分清金額、劃分界限。在執行過程中一旦發現問題，及時進行調整。二是建立完善董事會專門委員會制度，如果董事會中國有股東派出董事占大多數，可以允許中小股東派出的董事在專門委員會擔任負責人或人數過半。三是換屆換董事，避免一家公司的董事會長期被少數幾個人把控。四是除了董事會年度工作報告，可以要求個別董事定期述職，及時了解董事及董事會運作情況。

5. 5 不斷完善經營層的激勵機制

研究表明，股票期權激勵在優化經理層級激勵機制方面具有重要的影響，不斷擴展激勵覆蓋范圍、增加經理人的持股比例，能夠有效提升經營層級人員工作的積極性。對于國有控股企業而言，可以在既定目標條件下及合理范圍內給予經營層乃至技術骨干一定的股權激勵，有效提升整個團隊的工作積極性，促使整個團隊積極參與企業決策，與企業共同成長、共同進步。另外，可以適時從外部引入職業經理人，全面提升公司經營管理水平。

6 結論

綜上所述，想要構建完善的國有控股企業法人治理結構，就必須要明確股東會、董事會、監事會以及經營層的職責權限及相互關系，以促進公司健康持續高質量發展。