黨的十八大正式揭開了新一輪國資國企改革的序幕，其中，國有資本投資運營公司改革試點是本輪改革的中心環節 。本文立足國有資本投資運營公司的特殊功能定位，以山西省省級國有資本投資運營公司為例，力圖探析搭建與管資本相適應的投資管控機制，以期能夠為其他地方省市國有資本投資運營公司的改革試點提供參考。

一、山西省省級國有資本投資運營公司的改革歷程

2017 年，山西省啟動新一輪國資國企改革。2017年 7 月底，山西省國有資本投資運營有限公司在太原正式揭牌成立，注冊資本 500 億元，并采取合并設立方式，將所持原 22 家省屬國企股權全部一次性注入。另外，省國資委對山西省國有資本投資運營有限公司進行部分授權，明確了 10 項授權放權事項，授權決定省屬國有企業（以下簡稱出資企業）的投資計劃、發行公司債券、重大融資、擔保事項。2020 年，山西省國有資本投資運營有限公司再次改革，更名為“山西省國有資本運營有限公司”（以下簡稱山西國資運營公司），并形成“分級授權、厘清職責、品字架構”的山西特色國資監管新體制，授權履行出資人管資本職責，其中，投資管控是出資人管資本職責的重要內容之一。

二、傳統管企業體制下投資管控機制存在的問題

改革國有資本授權經營體制之前，傳統管企業體制下投資監管機制面臨的主要掣肘問題包括以下三點。

一是存在“重審批、輕管理”的弊端 。實質上，傳統管企業體制下的審批制思維是出資人過于重視投前審核，力圖為出資企業把好投資決策關，對投中管理及投后評價考核與責任追究機制不夠重視。二是存在“重過關、輕實效”問題。在過去的投資監管模式下，投前審核更加側重合規性審查，管理制度偏原則性，缺乏細化的、實操性的可行性研究評判標準，也缺乏報考編制指南、盡職調查流程與方法等核心環節。同時，出資企業普遍存在過關心理，出現可行性前瞻研判不夠深入，目標市場定位偏差、核心技術先進性不足、投資效益不達預期等問題，投前可行性研究論證的水平有待提升。三是存在“覆蓋窄、籠統化”短板。出資企業長期以來以固定資產投資為主，股權投資比重相對較小，并且運用多層次資本市場的意識和能力不足。因此，在過去投資監管模式下，出資企業以固定資產投資管理為主，對股權投資、私募股權投資基金、上市公司交易、金融工具等管理不到位，并且長期缺乏市場化商業性投資與政策性投資、項目投資與科技創新投入的管理規定，投資管理規范亟待健全。

三、管資本體制下投資管控機制改革的必要性

投資管控是優化、調整國有經濟布局和結構的基本手段，也是國有資本授權經營體制改革的重要內容。投資管控直接影響到產業布局，產業布局又決定了出資企業的生存基礎、經營效益、發展后勁和市場競爭力，因此投資管控機制改革對國有資本投資運營公司的健康發展至關重要，具體體現在以下幾個方面。

（一）投資管控是國有資本投資運營公司踐行功能使命的重要途徑

國有企業是中國特色社會主義重要的物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。對于國有企業的職責與使命，習近平總書記多次發表重要講話，作出了“兩個支柱”“兩個基礎”“六個力量”“三個排頭兵”“頂梁柱”等重要論述。對山西省而言，國有企業是全省經濟發展的基石，是支撐全省經濟大廈的脊梁。通過構建與管資本要求相適應的投資管控機制，充分運用產業投資、資本運作、金融服務，可以發揮好山西國資運營公司的平臺作用，從而做優做強做大國有資本和國有企業，提升國有資本整體質量，更好地發揮國有資本的控制力、帶動力、影響力。

（二）投資引領是推進山西省產業轉型發展的現實需要

2020 年，習近平總書記再次親臨山西視察，提出了“在轉型發展上率先蹚出一條新路來”的指示要求。山西省的實踐也充分證明，轉型是山西發展的根本出路、唯一出路，是能夠走通、可以走好的路，是攻堅克難、追趕超越的艱辛探索之路。對此，省委省政府已經制定了“時間表”和“路線圖”，即到 2025 年轉型出雛形、2030 年基本實現轉型、2035 年全面實現轉型。在這個過程中，山西國資運營公司要加強全局性謀劃、戰略性布局，推動所出資的省屬國有企業切實擔負起轉型發展的重大使命和歷史責任。同時，還要通過高效率、高質量的投資，充分發揮引導、帶動和支撐作用，不斷優化國有資本布局，當好山西省轉型發展的主力軍、排頭兵。

（三）投資管控是國有資本保值增值的必然要求

以前，部分國有企業投資管理不夠規范，導致了大量國有資本沉淀，大而不強，全而不優，資源要素配置效率不高。有的項目投產運營后長年虧損，主要靠資本金維持；有的項目開工之際即為虧損之時；有的項目建設過程中就已預計要虧損，不得不停工。而通過建立與管資本要求相適應的投資管控機制，下大氣力抓投資管控、抓有效投資，可以徹底剎住不理性的投資、盲目的投資、無效的投資，并且能夠堅持效益為中心，真正按市場化、法治化的理念和思路管好、用好投資，全力提升投資質效，力促國有資本保值增值。

四、國有資本投資運營公司投資管控機制改革基本思路

山西國資運營公司成立后，先是圍繞出資人基本職責，并結合投資監管實踐經驗，在調研出資企業投資現狀和存在問題的基礎上，不斷探索改革優化投資管理體系，然后先后經歷三次重構，力圖構建與管資本要求相適應的投資管控機制。其基本思路是：作為積極股東，以法人治理機制為根本途徑，以管好國有資本布局和國有資本回報為邏輯出發點，制定授權放權清單和投資項目負面清單，并堅持戰略管控和財務管控相結合、放活和管好相統一的原則，主抓關鍵環節核心要素。改革要點主要體現在以下幾個方面。

一是去行政化，實現市場化、法治化。從行政審批向通過法人治理機制履行出資人職責轉變，從保姆式管理向積極股東轉變，將投資研究決策權回歸企業。二是放管結合、把好重點項目決策關。對限額以上、主業范圍之外的境外投資項目，由山西國資運營公司和出資企業進行同步可行性研究；其他項目則由企業自主決策。三是以績為尺，向考核要成效。樹立鮮明的效率效益管理導向，堅守投資效益為中心，并注重對投資效果進行評價考核，以此倒逼企業自我加壓、自我約束、審慎投資、提高效益。四是設定投資標準、抓實關鍵環節。設定企業發展賽道、投資能力與產業發展線指標，并建立可行性研究評判標準體系。對在主業和新興產業范圍內具備投資能力且達到發展線指標的增量投資項目，由企業依法依規組織決策；禁止企業對超出范圍、不達能力和發展線指標的增量項目進行投資。五是全程管控，有效防范投資風險。由偏重投資事前審批向事前、事中、事后全過程管理轉變，如強化投中監控，通過平臺監測、監督，及時發現重大不利變化，及時采取止損措施；強化項目投后評價，將投后評價結果與可研報告所列發展線指標進行對比，同時，對比結果要與業績考核緊密掛鉤，以此實現投前審核標準化、投中監控動態化、投后考評剛性化的投資全流程閉環管控，切實有效防范投資風險。六是建立專業力量，構筑專業投資能力。要設立國資運營研究院，建設專業化研究團隊，并構建行業數據庫和專家庫，全力強化前瞻研判能力，為投資決策提供專業咨詢支持，大力提升投資決策的科學性和有效性。

五、國有資本投資運營公司投資管控機制的搭建

（一）投前管理關鍵環節

山西國資運營公司逐步構建四級投前同步論證機制，主抓投資方向、投資能力、投資效益等環節。一是投向方面，要把握三個“符合”，即出資企業投資項目要符合國有資本布局方向、符合山西省轉型發展方向、符合企業戰略發展方向，并聚焦主責主業，圍繞主業目錄開展投資，原則上不允許企業在主業和新興產業之外開展增量項目投資。二是投資能力方面，要以資產負債率為核心，以投資主體的資本實力、財務承受能力為出發點來開展增量項目投資，并抑制高負債企業投資沖動。例如，對資產負債率超過警戒線但未超過重點監管線的企業，審慎開展投資；對資產負債率超過重點監管線的企業，原則上禁止通過債務融資實施增量投資項目；固定資產投資項目資本金應至少達到法定最低比例。三是投資效益方面，設定關鍵盈利能力指標，參照國家標準，對標行業優秀值、良好值、平均值，推進新增項目關鍵指標邁過全國同行業平均水平“生存線”、力爭達到全國先進水平“發展線”。四是以市場可行性和技術可行性為基礎，對標分析項目所在行業的市場現狀及發展趨勢、市場容量和競爭格局、重點競爭對手經營情況等，預估研判項目市場競爭力；對標分析項目所在行業的前沿趨勢，對比重點企業的技術路徑及關鍵技術指標，研判項目技術及工藝水平的先進性，以此作為項目投資決策的重要參考。

（二）投中管理重點內容

一是動態跟蹤管理。山西國資運營公司正在逐步完善系統功能模塊設計，建立標準化投資臺賬，將投資全過程流程、資料流轉等嵌入系統，并動態跟蹤分析運營中的投資項目，及時發現項目中的重大不利變化，督促出資企業及時調整方案，及時采取止損措施。二是階段性抽查，組織出資企業定期分析固定資產投資項目的預算執行情況和建設進度情況，嚴控設計概算不超可研投資估算、施工預算不超設計概算、竣工結算決算不超施工預算；強化財務硬約束，加強被投資企業的財務監控。

（三）投后管理關鍵環節

重點抓好投后評價、績效考核、項目審計三個環節。一是投后評價方面，組織出資企業每年對已完成竣工驗收或交付驗收后一個財務年度的固定資產投資項目，以及已完成登記手續或產權交割手續、取得管理權一個財務年度后的股權投資項目開展項目后評價，以研究項目的決策、實施、結果及其影響等。同時，要著重對比發展線指標的實際結果與項目決策時確定的預期目標，找出差距，總結經驗，吸取教訓，以達到改善投資決策和管理水平、提升投資效益的目的。山西國資運營公司可適時選擇部分重大投資項目，委托獨立的第三方機構開展投后評價，并向企業通報投后評價結果，推廣項目開展的有益經驗。二是績效考核方面，要督促出資企業建立健全投資業務責任體系。所有投資項目均應明確項目負責人和實施團隊，并且依據項目可行性研究報告數據，簽署項目投資目標責任書；在項目建成投產或運營后，實行項目后評價結果與責任書目標獎罰聯動，與企業班子成員的本年度績效薪酬兌現直接掛鉤。三是項目審計方面，要督促出資企業建立多部門協調聯動機制，跟蹤審計投資決策、資金使用、投資收益、風險管控等關鍵環節，并及時提出審計建議，以達到規范項目管理、防范化解風險的目的。

（四）中介機構管理

出資企業應強化中介機構管理，實行誠信承諾和黑名單制。出資企業應與進行可行性研究論證、盡職調查、審計、資產評估及投后評價的中介機構簽訂誠信承諾書，凡發現舞弊或造假行為的，將終身追責。山西國資運營公司、出資企業分別建立中介機構的信息公開和“黑名單”制度，引導和督促“陽光”操作，將違規的中介機構列入“黑名單”，要求其一定時期內不得在出資企業范圍內開展業務。

六、結語

投資管控是國有資本授權經營體制改革的重要內容，國有資本投資運營公司要在精準把握“管資本”核心要義的基礎上，在厘清權責邊界的前提下，結合區域國資國企改革所處階段特征、產業布局結構、國資規模等實際情況，以管好國有資本布局和國有資本回報為出發點，立足積極股東身份，構建與本區域特征相宜、適合管資本要求的投資管控機制。