2019 年 11 月份國務院印發《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，其中明確指出要將構建以“管資本”為主的國有資產監管體制，作為新時期國有企業改革的重要方向。該文件自下發實施以來，許多國有企業立足自身實際情況，在創新國資監管體制方面展開了大量的探索和試點，積累了豐富經驗，取得了顯著成效。當然，由于國企改革中暴露出許多新矛盾、新問題，也使得國資監管工作開展仍然存在諸多亟待改進的地方。在這一背景下探索國企深化改革與國資監管創新的可行性路徑，對國企經營發展有積極意義。

一、創新國資監管體系對國企改革的影響

國企改革的關鍵在于產權改革，而國資監管的任務是產權管理，兩者相互滲透，存在密切關聯。通過創新國資監管體制，一方面是有效防范地方國有企業存在的資產利用效率不高、資產流失情況嚴重等常見問題，確保國有資產的完整性和安全性；另一方面則是圍繞國有企業的改革計劃、發展目標，整合各類資產，提高其利用效率，以便于為國有企業創造更高的經濟效益，進而為國企深化改革奠定物質基礎。從這一角度來看，創新國有資產監管體系不僅是國企改革道路上的重要部分，同時也對國企健康經營和改革發展起到了保障作用。除此之外，以創新國資監管體系為抓手，著重解決地方國企存在的政資、政企不分問題，加快構建現代企業制度和現代治理結構，也有助于國企在新時期實現跨越式發展。反過來說，國企改革激發了國企發展活力，引進了新型管理模式，這也為國資監管機制創新提供了良好環境，兩者之間相輔相成，探究國企改革與國資監管創新的可行性舉措，成為現階段國企改革研究的一項重點課題。

二、國有企業改革中亟待解決的問題

1. 國企盈利能力有待提升。對于地方國有企業來說，雖然改革取得了階段性成效，但是大多面臨債務問題，其根本原因在于自身的盈利能力不強，尤其是對于公益類企業，按照地方政府或上級主管部門的要求，在日常經營中還需要承擔建設任務或融資義務，經營性收益較少。長此以往，導致地方國有企業產生大量負債，對國企的健康經營乃至后續的改革發展都產生了不利影響。除此之外，部分國有企業的薪酬機制不夠科學，獎罰激勵作用沒有得到突顯，這種情況下國企職工的積極性不高，存在資源閑置率高、浪費問題嚴重的情況，也是制約國企經營效益增長的重要問題。還有一些地方國企對政府補貼依賴性較強，久而久之失去了主動獲取盈利的積極性，國企市場競爭力下降。

2. 國資監管沒有體現出差異性。根據國有企業在國民經濟發展中發揮作用的不同，可以將其分為商業類、公益類兩種基本類型。對于不同類型的國有企業，適用的國資監管模式也不盡相同。但是目前來看，國企國資改革中并未體現出差異，對于不同類型的國企，在國資監管上仍然采用“一刀切”的方式，不利于國資監管水平的提升。除此之外，在不同的歷史時期和發展階段，國有企業的所屬類別也會發生變動。例如國有鋼鐵企業在設立之初，承擔著支持國家工業發展、保障國民經濟安全的重要責任，彼時屬于公益類企業；而隨著供給側結構性改革的進行，國有鋼鐵企業逐漸向商業類企業轉變。在這種情況下，如果沒有及時轉變國資監管方式，還是沿用傳統的監管模式，也必然會對國有資產的保值增值以及國有企業的健康發展帶來負面影響。

3. 國企融資渠道單一化。國企改革過程中對資金穩定提出了更高要求。充足的資金保障可以增強國企改革中應對風險的能力，是保障國企健康經營和高質量發展的重要基礎。目前看來，國企融資渠道相對單一，對銀行貸款的依賴性較強。近年來受到金融市場環境的影響，銀行方面基于風險防控考慮提高了信貸門檻，國企融資難度和融資成本均有所上漲。除此之外，許多融資平臺的治理結構不科學，也成為隱性的“債務炸彈”，給國有企業的健康發展帶來了威脅。

4. 國資監管權責不清問題仍然存在。在國有企業深化改革中，國資監管在優化資產配置、防止資產流失等方面發揮了至關重要的作用，為國企的經營發展提供了物質保障。但是一些地方國有企業存在國資監管模式明顯滯后于國企改革進程的情況，現有的國資監管效能不高，尤其是權責邊界不清晰的問題十分突出。決策效率不高、監管責任不清，未能將國有企業的全部國資納入到監管范疇中，在監管不到位的情況下，很容易發生國有資產流失的問題，除了直接損害國有企業的利益外，也會嚴重制約國企的經營發展與深入改革。另外，許多地方國企在落實國資監管任務時，往往側重于事后監督問責，總是等到出現國有資產流失、浪費等問題后再追究相關人員的責任，而實際上很多已經流失的國有資產無法全部追回，因此無法從源頭上解決國有資產流失問題，也成為國企改革道路上必須要解決的問題之一。

三、基于國資監管體制創新的國企改革實踐舉措

1. 堅持市場導向，提高國企盈利能力?；鈬髠鶆諉栴}，可以減輕國企改革與經營的負擔，是新時期提高國企盈利能力的有效舉措。在國資監管體制創新背景下，可以嘗試以下措施增強國企盈利能力：一是明確以市場為導向、政企分開的原則。要進一步突出市場在資源配置中的能動作用，通過激發市場活力，讓地方國有企業能夠與其他大中型國企、民營企業等展開公平的市場競爭，在這一過程中不斷提高企業的競爭能力和經營水平。二是加快推進國企的整合重組，對于地方上多而散的小型國企進行整合，通過集合資源優勢，擴大國企規模，增強綜合實力，促使國企經營獲利能力的提升。三是與時俱進推動薪酬改革，堅持以人為本原則，建立健全市場化激勵約束制度。構建員工能進能出、薪酬能增能降的靈活變動機制，充分調動員工的創造性、積極性，為國企經營效益提升和改革發展提供智力支持。

2. 完善國企分類改革標準，實行分類監管機制。國企分類改革作為國企改革的重要部分，通過細化分類依據，實行分類監管機制，面向不同類型的國企提供與之配套的國資監管模式，以保證國有資產的完整性和安全性，提高國企資產的利用率。以完善國企分類改革標準為切入點，結合國有企業的實際情況，選用與之匹配的國資監管模式。例如，對于商業類國有企業，應當加快國資管理從“管資產”向“管資本”的轉變，其目的在于以保證國有資產完整為前提，追求國有資本的保值與增值，切實提高國有資本的回報率，以支持國有企業經營效益的提升。對于公益類國有企業，考慮到其承擔了較多的政策目標，因此在國資監管方式上還是維持原來的“管資產”模式。需要注意的是，應根據當前國企改革進程與經營發展需要，對國企主業范圍進行明確限定，通過提升主業管理水平，讓國有企業在提供公共產品和公共服務上發揮出更高的水平。由此可見，堅持分類改革和分類監管，也是新時期國有企業創新國資監管體制和實現健康經營發展的重要舉措。

3. 拓寬融資渠道，完善法人治理結構。推進國有企業改革穩步進行，必須要提供充足的資金保障。針對當前地方國企融資渠道單一化的問題，必須要強化政府引導作用，鼓勵市場化運作，嘗試建立起更加多元的融資模式，增加資金來源渠道，從而有效防范國企改革與發展中資金短缺的風險。目前地方國企的籌資渠道還是以銀行貸款為主，下一步要嘗試拓展籌資渠道，例如企業債、市政債券、企業中期票據等融資方式。在此基礎上，還要結合各國企的實際情況，鼓勵有條件的企業在依法合規的前提下，開辟股權融資、產權交易、信托等途徑籌集資金。通過拓展融資渠道，實現籌資風險的分散，避免國企改革與經營中因為資金短缺而影響改革進程、正常運轉的情況。在推廣以管資本為主的國資監管模式下，切實增強國企領導的責任意識、履職能力，以實際行動為國資監管水平的提升提供智力支持。同時，健全配套的考核評估制度，堅持按月考核，以考核促提升，以監管促發展，為國有企業在改革與經營方面取得新成績提供必要的支持。在完善公司治理結構的基礎上，構建更加透明、規范、及時的信息披露機制，保證在出現國有資產流失、浪費等問題后，可以第一時間進行處理，對切實保障國資安全、維護國企利益有積極幫助。

4. 明晰職責邊界，創新國資監管方法。國企國資改革實現從“管企業”向“管資本”的轉變，關鍵在于明晰職責邊界，既要做到各司其職，又要能相互配合，只有形成了國資監管合理，才能實現對國有企業資產的精細化管理、規范化監督。首要任務是制定權利責任清單，將國資監管責任落實到個人。同時，還要配套出臺適用于國資監管工作開展情況的專項考核，通過發揮考核激勵作用，督促有關責任人能夠履行職責、提升監管實效，保障監管范圍內的所有國有資產不發生流失風險。堅持“權責法定”原則，從根本上解決相互推諉、權力交叉的問題，防止監管缺位，彰顯監管實效。在此基礎上，還要樹立創新意識，加快國資監管方法創新，盡快建立起涵蓋事前、事中、事后的閉環監督體系。將國資監管重心前移，重點做好事前防范、事中跟蹤，保證一旦有國有資產違規使用、浪費、流失等問題，可以做到即時預警、有效防控。

創新國資監管體制是國有企業深化改革的重要組成部分。實踐表明，以國企改革為契機，積極推進國資管理重心從“管企業”向“管資產”的轉變，將會使分散的資源得到整合，在有效化解國有資產流失風險和提高國有資產利用率的基礎上，為國有企業的改革和發展提供全方位的保障?，F階段，國企改革進入攻堅期，一些地方國企面臨著債務問題、融資問題以及國資監管問題。在這一背景下加快實現國資監管體制創新，以此為契機，提高資金、資產配置效率，對提高國企盈利能力，順利解決改革過程中的各類問題、各種矛盾，進而促進國企的經營發展有積極幫助。

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